Le questioni irrisolte della guerra al terrorismo

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Il diritto internazionale, con tutta la sua complessità, non è ancora sufficientemente efficace

Pubblicato da Naufraghi.ch di Lucia Greco

Il problema della definizione di terrorismo internazionale

Nel dominio del diritto internazionale, il contrasto al terrorismo ha assunto un approccio di tipo settoriale. Numerose sono infatti le convenzioni che regolano determinate fattispecie, dal dirottamento degli aerei, alla presa degli ostaggi, alla sicurezza della navigazione marittima, fino al terrorismo nucleare. Non esiste tuttavia una convenzione generale che regoli la materia. Il tentativo del Comitato istituito nel 1996 dall’Assembla Generale delle Nazioni Unite, di elaborare tale convenzione generale contro il terrorismo, si arenò infatti innanzi al mancato accordo tra gli Stati sulla definizione di terrorismo internazionale. Il maggiore ostacolo che ancor oggi si impone al consenso tra le parti, riguarda l’esclusione da tale definizione di atti di violenza attuati contro obiettivi legittimi alla luce del diritto internazionale umanitario in tempo di conflitto armato, ovvero contro i cosiddetti obiettivi militari, le caserme, le armi o altri bersagli bellici. Ulteriori punti di scontro riguardano l’esenzione pretesa da alcuni Stati degli atti di violenza perpetrati in lotte di liberazione nazionale e del terrorismo di stato. Nondimeno, una serie di dichiarazioni, convenzioni e risoluzioni internazionali susseguitesi nel tempo hanno contribuito a delineare una definizione di terrorismo generalmente condivisa. A livello europeo la direttiva 2017/541 fornisce ad esempio una dettagliata lista di reati di terrorismo. Iil tentativo di redigere una convenzione generale resta comunque incompiuto.

Terrorismo: un crimine internazionale?

Il terrorismo internazionale è considerato dunque un “treaty crime”, cioè un crimine oggetto di repressione da parte di convenzioni, e non da parte del diritto internazionale generale. Riprova di ciò è la mancata inclusione del terrorismo tra i crimini di competenza della Corte Penale Internazionale, la quale è appunto competente nel giudicare i cosiddetti crimini internazionali, ovvero il genocidio, i crimini contro l’umanità, l’aggressione e i crimini di guerra. A tal proposito, resta oggetto di dibattito la decisione interlocutoria del 2011 del tribunale speciale per il Libano. Quest’ultimo, incaricato da una risoluzione del Consiglio di Sicurezza ONU di perseguire i reati correlati all’assassinio di Rafiq al-Hariri secondo la legge libanese, ha infatti affermato, contravvenendo all’opinione prevalente, che gli atti di terrorismo che presentino elementi di transnazionalità, e che quindi coinvolgano più di un paese, se commessi in tempo di pace possono qualificarsi quali crimini internazionali alla luce del diritto internazionale consuetudinario.

11 settembre 2001: le convenzioni internazionali non sono sufficienti

All’indomani degli attacchi dell’11 settembre, con la risoluzione 1368 del 12 settembre 2001 il Consiglio di Sicurezza si inserì quale protagonista nel contrasto al terrorismo internazionale, affermando per la prima volta in modo ufficiale che considerava questi attacchi, così come qualunque atto di terrorismo internazionale, una minaccia alla pace e alla sicurezza internazionale. Segue un’ulteriore risoluzione fondamentale, la 1373 del 28 settembre 2001, che estende a tutti gli Stati membri ONU gli obblighi di contrasto al finanziamento al terrorismo previsti dalla convenzione in materia del 1999. Quest’interventismo del Consiglio di Sicurezza risponde alla necessità di fronteggiare situazioni emergenziali a livello internazionale per le quali le Convenzioni sarebbero risultate insufficienti in quanto ratificate da un numero limitato di Stati.

Perché è importante raggiungere un accordo erga omnes [applicabile a intere categorie di persone, ndr] in merito alla definizione di terrorismo internazionale?

I sistemi di tutela dei diritti umani, come la Convenzione europea per la salvaguardia dei diritti dell’uomo e il Patto internazionale sui diritti civili e politici, si sono spesso dovuti confrontare con violazioni commesse dagli Stati, nonché connesse con le sanzioni adottate dal Consiglio di sicurezza e giustificate dagli obblighi positivi a carico degli Stati di proteggere la popolazione dagli atti di terrorismo. Per evitare di incorrere in violazioni ripetute di diritti umani, l’Assemblea Generale delle Nazioni Unite ha in più occasioni ribadito che le leggi e le politiche antiterrorismo devono essere circoscritte ai reati che corrispondono alle caratteristiche riconducibili alla lotta al terrorismo internazionale come identificate dal Consiglio di Sicurezza nella risoluzione 1566 del 2004. Quest’ultima definisce “terroristici” quegli atti criminali, in particolare quelli diretti contro i civili, che abbiano l’intento di causare morte o lesioni gravi, o la presa di ostaggi allo scopo di seminare terrore tra la popolazione o un gruppo di persone, con lo scopo di intimidirle o costringere un governo o un’organizzazione internazionale a compiere un atto o ad astenersi dal farlo. Al contrario, l’adozione di definizioni eccessivamente ampie di terrorismo in apposite leggi nazionali volte a contrastarne il fenomeno pone il rischio, laddove tali leggi e misure limitino il godimento dei diritti e delle libertà, di violare i principi di necessità e proporzionalità che disciplinano l’ammissibilità di qualsiasi restrizione ai diritti umani. Molte perplessità, in questo senso, ha destato l’adozione nel giugno 2021 della legge federale svizzera che ha ampliato le misure di polizia per la lotta al terrorismo. La definizione nebulosa di terrorismo contenuta in tale legge, infatti, ha creato i presupposti per un’applicazione arbitraria di sanzioni che potrebbero risultare in violazioni dei diritti umani, determinando un pericoloso precedente a livello internazionale.